十面霾伏
北京大氣PM2.5污染深受天津、河北甚至山西、河南、山東和內(nèi)蒙古的影響
1月27日起,北京市污染物濃度再次上升,一連五天都籠罩在霧霾之中。據(jù)1月29日北京市環(huán)保局通報稱,除了不利的氣象條件成為污染的直接誘因、污染排放大這一根本原因之外,PM 2.5區(qū)域污染傳輸是空氣重污染的重要因素。
當(dāng)時,石家莊、保定、邢臺等多個城市空氣質(zhì)量也達到6級嚴重污染,其中石家莊空氣質(zhì)量指數(shù)達到了500的高上限。“周邊地區(qū)污染物傳輸影響北京,與本地排放的污染物疊加,進一步加重污染水平。”
分管環(huán)保的北京市副市長洪峰在北京“兩會”期間談及治理空氣污染時給出了更為直觀的數(shù)據(jù),“有24 .5%不是北京產(chǎn)生的污染,主要是天津和河北來的,天津現(xiàn)在燒煤近7000萬噸,河北燒煤2億噸。”洪峰指出,應(yīng)該建立國家層面的京津冀協(xié)調(diào)機構(gòu),確定地區(qū)治理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),制定特殊的產(chǎn)業(yè)標準來解決這個問題。中科院大氣物理研究所研究院王躍思指出,北京的大氣PM 2.5污染還受到山西、河南、山東和內(nèi)蒙古的影響。
聯(lián)防聯(lián)控
環(huán)保部擬牽頭成立京津冀、長三角等跨省區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組
在這種情況下,“聯(lián)防聯(lián)控”被認為是解決跨區(qū)域大氣污染的有效途徑,但這并不是一個新鮮的概念,若干年前,大至大氣污染防治法、小至區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的工作意見,都提出了解決空氣污染需要區(qū)域共同努力,但是從目前的實施情況看,是只聞雷聲不見雨點。
2012年12月,《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》發(fā)布,重點區(qū)域包括了京津冀、長三角、珠三角等經(jīng)濟相對發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平較高、工業(yè)布局密集又面臨污染重任的地區(qū)。該規(guī)劃明確提出“在全國環(huán)境保護部聯(lián)席會議制度下,定期召開區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控會議,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)污染防治工作”。
提及深入推進這個規(guī)劃時,環(huán)保部部長周生賢在2013年全國環(huán)境保護工作會議上表示,“完善區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制。京津冀、長三角等跨省區(qū)域,我們考慮成立由環(huán)境保護部牽頭、相關(guān)部門與區(qū)域內(nèi)各省級政府參加的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組;對于珠三角等省內(nèi)城市的區(qū)域大氣污染防治工作,由省政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。”
各地區(qū)也已經(jīng)作出相關(guān)反應(yīng)。以京津冀地區(qū)為例,北京市近日公開征求意見的《大氣污染防治條例(草案送審稿)》中以“聯(lián)防聯(lián)控”為題單列一條,要求市政府應(yīng)當(dāng)積極與相關(guān)省市區(qū)建立相關(guān)區(qū)域合作制度。而河北在去年印發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃中,提出“制定實施京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃,落實京津冀城市群大氣污染防治統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的總體要求”。但是這些要求都還沒能落到實處。王躍思直言難處在于京津冀地區(qū)并不受一個更別的地方政府管轄,所以實施會面臨更多挑戰(zhàn)。他山之石
美國跨界大氣環(huán)境監(jiān)管,各級政府部門職權(quán)劃分明確,工作協(xié)調(diào)有效
雖然目前實施的“聯(lián)防聯(lián)控”還沒有取得成效,存在著制度上的障礙,但是一些特殊時期內(nèi)短暫落實的“聯(lián)防聯(lián)控”已經(jīng)取得成功的先例。
2008年北京舉辦奧運會時,就曾經(jīng)與天津、河北、山西、內(nèi)蒙古和山東等周邊省份開展空氣污染協(xié)商治理,根據(jù)北京市的空氣質(zhì)量狀況對這些省份的能耗進行適當(dāng)限制,直接的做法就是停工停產(chǎn)。北京奧運前后的空氣質(zhì)量確實得到了短暫提升。曾擔(dān)任奧運空氣質(zhì)量保障研究課題組專家的朱彤教授曾坦言,奧運留給北京的經(jīng)驗,很重要的一條就是進行區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控。
而世博會期間的長三角地區(qū)、亞運會期間的珠三角地區(qū),也采取過類似的措施,在一定程度上改善了這些地區(qū)的空氣質(zhì)量。但是短期的停工停產(chǎn)并不能夠成為防治空氣污染的長遠出路,只有完善了跨省區(qū)域的協(xié)作制度、落實責(zé)任,才能實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控。
王躍思表示,在聯(lián)防聯(lián)控方面,珠三角地區(qū)做出了比較好的示范。廣東省環(huán)保廳副廳長陳光榮曾在《中國環(huán)境報》撰文介紹珠三角聯(lián)防聯(lián)控的經(jīng)驗,從1999年至今,珠三角區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控經(jīng)歷了構(gòu)建理念、科學(xué)診斷、法律支撐、制定計劃、組織實施、成效評估等六個階段。
但王躍思也坦言,珠三角的大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)督協(xié)作機制,是在省政府協(xié)調(diào)下的跨地市行政區(qū)來建立區(qū)域統(tǒng)一的環(huán)境保護政策,從行政管理上來說更可行。
從國外來看,南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院講師汪小勇在《美國跨界大氣環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗對中國的借鑒》一文中指出,以《國家環(huán)境政策法》及《清潔空氣法》為依據(jù),美國聯(lián)邦環(huán)保局與其他具有部分環(huán)境管理職能的政府部門職權(quán)劃分明確,工作協(xié)調(diào)有效。地方政府之間經(jīng)常會從各自的經(jīng)濟利益出發(fā),找到利益共同點,從而聯(lián)手合作。
“空氣的跨界污染性質(zhì)決定了有效環(huán)境管理不能采取分而治之的治理格局。從美國的跨界大氣環(huán)境監(jiān)管不難看出,其出發(fā)點都是設(shè)立一個跨行政區(qū)域的、獨立的、專門的公共機構(gòu)負責(zé)跨界范圍內(nèi)政府、企業(yè)和公眾的全面協(xié)調(diào),且能夠參與政府的綜合決策和能源、交通、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等方面的規(guī)劃。”
因此,中國當(dāng)下在跨區(qū)域治理的解決出路還在于,通過進一步完善立法,規(guī)范各地政府的職責(zé),避免責(zé)任推諉和地方保護主義,根據(jù)經(jīng)濟發(fā)達程度的差異分配減排任務(wù),從根本上減少工業(yè)和汽車減排,從而聯(lián)手解決空氣污染的問題。王躍思建議,可以由國家牽頭,成立“京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控委員會”,將該區(qū)域作為大氣污染防治的“特區(qū)”,各地區(qū)行政負責(zé)人參加,用G D P的一部分作為治污經(jīng)費。
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